关于湖南省土地流转情况的调研

湖南省农业厅厅长 田家贵

推进农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营，是发展现代农业、建设社会主义新农村的客观要求，是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。近几年来，湖南省农村土地承包经营权流转(以下简称土地流转)的发展势头明显加快，至2010年底，全省耕地流转面积980.96万亩，占家庭承包耕地总面积的20.22%，是2008年调查统计数8.18%的2.5倍。同时，流转形式多样化，流转范围不断拓宽，土地规模经营凸现。为了全面了解、掌握土地流转推进的深层原因和存在的主要问题，探讨进一步推进和规范土地流转的对策，去年我厅组成专题调研组，深入长沙县、攸县、沅江市、桂阳县、嘉禾县和永顺县等6县市实地调研，并形成了一些思考。

　　一、土地流转顺应农村经济发展而发展
　　土地流转伴随经济社会发展而产生、发展。最初的土地流转源于改革开放以来承包户之间自发将小块承包地进行互换、转包等行为。随着城市化、工业化的逐步推进，大量的农村劳动力转移到非农产业，农民合作经济组织和种植大户等规模经营主体不断产生，加之农村生产力水平不断提高，土地流转从自发到自觉，模式由单一到多样，出租、代租、转租、转包、托管、入股、置换、转让、反包倒租和土地合作社等流转形式顺势而为，多极迸发，其原因突出表现为以下几个方面：
　　(一)农村能人的出现，推动土地流转。最初的土地流转都有一个共同特点，就是靠能人来带动。在长期的农业生产过程中产生了一批种植能人、养殖能手，这些人往往具备相对较高的文化素质，掌握了一技之长，有一定的收入基础和抗风险能力，他们不满足于家庭承包经营规模，需要更多的土地来扩大生产，逐步推动当地的土地流转。桂阳县城效乡新村组的许哲清，掌握了一些水果栽培技术，早在1990年，他以每亩10元的租金承租本村山地35亩，用于种植葡萄和黄花梨，开启了该村适度规模流转土地的先河。2000年许哲清种植水果总产值达10万元，带动全村9户受让230亩土地种植水果。调查还表明，近几年来，随着农业种植比较效益的下降和外出务工人员的增加，土地流向种养大户等农村能人的比例呈上升趋势。据统计，2011年全省30亩以上的种粮大户突破了10万户，百亩大户屡见不鲜，千亩大户不断涌现，一些地方还出现了万亩大户，动态性流转土地面积占全省流转土地总面积的30%以上。
　　(二)基层组织积极探索，推动土地流转。基层组织在土地流转中发挥了重要作用，一些村委干部从本地实际出发，积极引导、帮助、探索、试验，创新土地流转方式，促进农业规模化经营。一些地方还实现了耕地的整组、整村流转。此次调查的嘉禾县普满乡石角塘村就是这样的典型。该村有7个村民小组420户1203人，全村水田面积820亩，人均仅0.68亩，村里无矿产资源和村办企业，是个典型的以农为主的村庄。随着改革开放的深入，村民对生活水平的要求越来越高，耕种收入已不能满足人们的需求，于是不少农民开始向二、三产业拓展增收渠道，但土地却成为外出务工创收的“绊脚石”，村里出现“人走田荒”的现象。该村村委多方了解原由后，经广泛征求意见，在尊重农民自愿的前提下，积极引导土地流转。该村第5组先于2003年初召开村民大会，经民主表决，一致同意将原各农户的承包田收归小组统一组织转包，由小组对土地进行整合，化小为大。在此基础上，小组把原来分散的小田，按区域划分3～5亩不等的大丘田，再以公开招标的方式，由小组农户承租土地。该组因外出打工无人耕种的承包田全部转包给在家耕种的农户。在第5组的带动下，全村其他小组也先后实行了这种新型土地流转。2007年石角塘村成为全省第一个农田流转率达100%的行政村。
　　(三)城市资源流入农村，推动土地流转。随着城镇化、工业化不断推进，社会资本和城市工商企业开始到农村租赁土地，发展订单农业，投资农业规模经营项目，领办或与农民联办农业企业。这些新兴主体在农业的投资、种植、营销及对土地的需求等方面与传统的小农截然不同，他们为农业带来了资金、技术、市场和新的组织与经营模式，促进了土地流转的深入发展。长沙县是全国百强工业县，也是农业大县，近几年成了城市资本下乡、工商企业下乡、科技成果下乡和专业人才下乡的重要区域，吸引了大量社会资本和城市工商企业投资现代农业产业超过10亿元，流转百亩连片土地9.8万亩，带动100多项农业科技成果转化和近1000名科技管理人才入驻。其中，长沙县北部现代农业创新示范区土地流转面积约占全县规模土地流转面积的60%，有效推进了传统落后生产方式向现代化集约生产方式的转变，形成了农业产业化、规模化大生产的整合，促进了农业科技进步和产业升级。地处湘北的桂阳县依靠抓产业带动，全县引进112家民营企业在138个村与3万余农户联办金银花、辣椒、油茶等生产基地达12万亩。攸县万丰生态农业发展有限责任公司于2008年6月成立，租赁耕地5100余亩，其中农田4500余亩，旱土600亩；与农户合作经营5500余亩。涉及4个乡镇，12个村，96个村民小组，2800多户农户，形成了“公司+高校+基地+农户+市场”的运作模式，已产生了巨大的经济效益和社会效益。
　　(四)新型农民合作经济组织的发展，推动土地流转。近几年，我省农民合作经济组织得到较快发展，已产生各种农民专业合作经济组织8000多个，覆盖农户50多万户，涉及种植、养殖、农机农技、加工、储运等多个行业。全省参加农民专业合作经济组织的会员占农户比例达4%以上，流入土地占全省土地流转面积的20%以上。调查表明，农民专业合作经济组织已成为我省土地流转的生力军。攸县经工商注册的水稻合作社就有28个，分布在全县14个乡镇，共流入耕地3.48万亩，占该县土地流转总面积的12%。沅江市艾青大蒜专业合作社在立新村连片流转土地达1100亩，其中订单大蒜生产面积1000亩；该市卢青年于2004年带头成立沅江市种粮大户合作协会，当年流入土地3200多亩，至2011年共流入土地10000余亩，成为远近闻名的土地流入大户。桂阳县鲜绿蔬菜专业合作社在四里梅家村、塘市千秋村流入土地200多亩，用于发展无公害蔬菜；佳宝油茶合作社流入山地2000亩，主要用于开发建设油茶基地，并以每月900～1300元/人的价格聘请部分土地流出户做工，农户既有土地租金收入，又可在自己的土地上“打工”创收。
　　(五)农村社会化服务的进步，推动土地流转。一方面，专门从事土地流转的社会服务组织有了初步发展，致力于土地流转信息收集、信托管理、交易促成、手续代办等工作，弥补了基层土地流转管理机构工作力量不足的局面。有些地方的土地流转社会服务组织还发展较快，取得了较好的成效。如2009年4月，沅江市草尾镇土地托管投资有限公司成立，注册资本200万元，主要进行土地信托流转服务，当年就签订信托流转合同14个，信托流转面积15000多亩，储备土地4500多亩，涉及农户2300多户，并通过对外土地招商，与9位投资主体签约流出土地15100亩。永顺县芙蓉镇保坪村还成立了专门为烟农服务的土地流转中介机构，为土地流转牵线搭桥。另一方面，近几年各地农作物病虫害统防统治、农机服务组织等新型农业生产社会化服务组织的快速涌现，为农业规模生产提供了重要保障。调研中，很多种粮大户，特别是“非转农”大户反映，正是有了耕、插、收和管理等社会服务组织的全程“护航”，他们才有信心大规模流入土地从事粮食规模生产。
　　(六)政策措施扶持激励，推动土地流转。党的十七届三中会以来，国家出台了一系列鼓励土地适度规模经营的政策措施，对推动土地流转产生了重大影响。湖南省委、省政府就落实中央精神，专门出台了《关于积极推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》(湘办发[2009]15号)，对全省土地流转的总体要求、基本原则、创新流转机制和完善管理服务以及落实组织保障等方面都作了明确规定。全省各地也纷纷出台相应措施，从政策、资金等方面对土地流转进行引导和扶持，并取得了一些成效。长沙县2008年出台的《长沙县鼓励现代农业发展投资暂行办法》规定，对通过流转土地新建的符合全县农业产业化发展导向，并经主管部门认定、批准的现代农业生产基地，规模经营耕地连片在100亩以上的，前三年按每年每亩300元的标准给予补助，其中补给投资者每亩200元，补给自主流出土地的农户每亩100元；同时，对新办的现代农庄和农业企业给予一定的财政奖励和税收优惠。此举吸引了大量农业投资主体和农户积极开展土地流转。此次调查的攸县、沅江、桂阳、嘉禾和永顺等地也都出台了有关政策措施，对推进土地流转产生了有利影响。
　　二、土地流转面临许多问题和制约
　　调查表明，虽然我省土地流转发展向好，但仍存在很多不可忽视的问题，主要表现为土地流转总体规模不大、各地土地流转发展不平衡、流转方式创新不够、流转行为不规范等等。主要原因有以下几方面：
　　(一)农民拥有土地的传统观念未减。长期以来，农民对土地有着深厚的感情，恋土情结根深蒂固，视承包田为命根子，不愿轻易离开土地，更不愿将土地长期转包或出租。相当一部分农民在经商务工后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，特别是国家免除农业税、实施粮食直补等强农惠农政策后，农民更加担心丧失土地承包经营权。同时，部分农民对土地流转政策存在认识上的误解，认为流转就是失地，失地就是失权，因此不愿流转。在传统观念支配下，要推进土地大规模流转的困难不小，因个别农民不愿流出土地而阻碍规模经营的现象经常发生。越是在偏远地区、人多地少地区，这种现象越为普遍。此次调查的永顺县地处湘西腹地，2011年耕地流转面积仅为2.55万亩，占全县耕地总面积的6%，不及全省平均水平的1/3。
　　(二)土地流转服务滞后。尽管从中央到地方各级都要求建立健全土地流转管理和服务机构，2009年湖南省就明确了发展以县、乡两级农村经营管理机构为依托的农村土地流转服务组织，力争到2012年全省2/3以上的县市区建立覆盖县、乡、村三级的土地承包和流转信息系统。此次调查的6个县市，有5个县市已经成立了土地流转办公室或服务中心，有1个县正在着手筹建。但这些机构都是在县农经管理部门加挂土地流转管理牌子，除桂阳县农经局增加了2名全额拨款事业编制外，其他5个县市都没有增加人员和经费。当前，实实在在开展土地流转服务工作的基层机构并不多，特别在无人员、经费保障的情况下，乡、村两级土地流转服务中心或工作站的工作职能很难落实，难以有效开展土地流转信息收集、发布、合同鉴证和流转行为规范指导及矛盾调处等工作。
　　(三)受让土地经营承受较大风险。参与调研座谈的土地受让主体，特别是种养大户、农业投资企业负责人普遍反映，参与土地流转、开展规模经营存在不少风险，主要表现为四个方面：一是自然风险。尽管近几年农业基础有所改善，但农业仍然没有摆脱“靠天吃饭”的被动局面。当前，最为突出的一个问题是农田水利基础设施严重老化。很多种植大户承包的耕地存在着分户承包、田块分散，成片租赁的转包难度较大，不便于统一布局和管理，制约发展规模生产。而且，租赁转包的耕地大多数是低洼滩涂甩亩、旱地垦复田、废旧鱼池，基础设施老化，抗御自然灾害能力低，再加上近几年极端异常天气频繁，规模农业生产面临很大自然风险。二是生产风险。突出表现为近几年农业生产成本持续增加。近三年种子、化肥、农药、饲料四大块支出都有较大幅度上涨，2011年种子比上年上涨15%，化肥上涨18.1%，农药上涨15.4%，饲料上涨12.9%。2012年预计种子上涨15%以上，化肥农药上涨10%以上。2011年与2010年相比，种子成本亩均增25元、化肥农药增80元、耕作成本增20元，不计人工成本，每亩共增加125元。用工成本也快速增长，2011年农民请一天工都在100元以上，甚至高达150元，在农资价格升高、人工成本提高等因素的拉动下，机械化作业、土地流转等费用也上涨迅速，生产成本的增加，导致生产风险越来越大。三是资金风险。主要是资金筹措难，一些种粮大户反映，现在种一亩双季稻，物化成本都要500元左右，如果加上请工，费用更高，种100亩田就要投入六七万元，但现在农村贷款非常因难。四是政策风险。主要集中在土地流转中的经营权问题上。按照国家“依法、自愿、有偿”的原则，连片流转土地必须做到每家每户自愿同意。但由于农村情况复杂，有些乡村干部在少数村民不同意的情况下“强流硬转”，擅自发包，从而为土地受让大户埋下隐患。一旦遇到诸如2008年金融危机、农民工大量返乡的情况，农民们手握政策上访，往往使种粮大户田没租失，“鸡飞蛋打”。据一些基层人民法院有关人士介绍，近几年来农村土地纠纷案件呈明显上升趋势，其中类似这样因村民反对流转，承包合同终止而导致的纠纷占了较大比例。
　　(四)土地流转法律政策尚不配套。突出表现为三个方面：一是农村土地产权制度不完善。在集体土地所有权主体上，“农村集体”、“农村集体经济组织”的含义和权能边界不清，仅“农村集体经济组织”就有乡镇、行政村、村小组经济组织三类，由于他们在土地经营中的权力和责任划分不清晰，导致难以承担土地流转的重任。同时，作为农业生产经营主体的农民，也不能算严格意义上的土地主人，加上没有健全农村土地产权登记制度，很多地方尚未开展土地确权工作，农民不敢轻易流出土地。一些地方由于历史遗留问题形成的权属不清、界址不明、纠纷不断，严重影响了土地流转和农村社会稳定。二是对土地承包经营者权利义务规定不明确。特别是对造成耕地损害、抛荒、非农化等行为缺乏有效的法律责任追究。虽然《农村土地承包法》第十七条规定了承包方具有维持土地的农业用途、依法保护和合理利用土地、不得给土地造成永久性损害等义务，并在“法律责任”中规定了承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。但在实际操作中，这条规定很难落实，特别是土地流转后，一些种植大户，尤其是流转期限较短的种植大户只“种”不“养”、掠夺式经营，从而导致地力不断下降。同时，《土地管理法》规定，连续抛荒两年的，土地原所有者可收回，但对季节性抛荒和抛荒一年的，没有明确制裁办法。三是法律与政策规定不协调。党的十七届三中全会《决定》明确了农村土地承包关系长久不变，这是党中央对农村土地承包期限的最新指导思想，但法律的修改存在明显的滞后性，现行《农村土地承包法》规定的承包期限仍为30年，《土地管理法》、《物权法》等其他法律也未作相应修订，很多地方二轮延包期限将届满，这使土地流转主体不敢转入也不敢流出，流转机制发育不起来，也限制了对流转土地的长期投资和投入。
　　(五)土地流转的审查评价标准制度仍然缺失。当前，对土地流转规模缺乏统一认识，有些地方盲目追求大规模、超大规模流转，个别地方还出现强制流转土地的情况，产生了一些不良后果。有些地方土地受让者经营不善或粗放经营，造成土地产出率低和效益低甚至抛荒的情况。同时，尽管国家要求对土地流转进行依法审查，但国家没有出台相关审查标准，各地更是普遍缺乏对土地流转审查的科学评价标准，特别是对流转土地用途缺乏实质性审查和监管。调查发现，随着近几年土地流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系多元化，一些地方出现了改变土地用途的现象，土地流转“非农化”与“非粮化”问题日益突出，特别是经济较发达地区、城郊区流转的土地，有的产出率明显下降，甚至以举办“农家乐”为名、行圈地之实，造成“农转非”。从长远看，土地流转“非农化”特别是“非粮化”倾向，应当引起高度关注。
　　三、土地流转需要配套措施和政策
　　推进土地流转是个系统工程，涉及到农业生产关系和农村社会关系的变革，需要采取一系列有力措施，制订一系列配套政策。
　　(一)积极培育农村经营主体，使土地流转制度长久化，让更多农民享受土地集约经营成果。土地流转的健康有序发展，要求培育扶持新型农村经营主体。一是要积极培育扶持种植大户。建议国家出台对种粮大户的专门扶持政策，对达到一定规模的种粮大户，由各级财政安排奖励资金给予专项奖励；在农机具购置、农田设施建设、科技服务等方面给予重点支持；设立种粮大户贷款专项基金，为种粮大户提供信贷支持；鼓励和优先种粮大户参加农业保险，并给予适当保费优惠，以降低和减轻种粮大户的经营风险。二是要积极培育扶持农民专业合作经济组织。建议国家加大资金扶持力度，重点扶持一批示范性农民专业合作经济组织发展，支持农民合作经济组织开展信息技术服务、成员培训和购置加工、储运设备等。相关部门在项目安排上，应向农民专业合作经济组织倾斜。银信部门特别是农村信用社应把农民专业合作经济组织作为信贷支农的重点，每年安排一定规模的贷款，解决合作经济组织生产经营所需的资金。同时，要加强规范管理，重点是理顺农民专业合作经济组织内部各方面的相互关系，完善运行机制，健全保障制度、利益分配机制和监督制衡机制，促使其规范运行；要强化人才培养，加强对农民专业合作经济组织负责人、进出口贸易人才和财会人员的培训，形成带动专业合作经济组织发展的骨干队伍体系。通过一系列的政策扶持，使农民专业合作经济组织进一步壮大和发展。三是要积极培育扶持农业产业化龙头企业。当前，农业产业化经营水平还不高，很多龙头企业与农户、基地之间还停留在简单的产品买卖关系上，远没有形成有机的利益联结机制。在生产、加工、销售各个环节处于分割状态，企业对农户的带动能力不强，农户一旦受损，就影响到企业的发展。因此，必须把产前、产中、产后各个环节有机联系起来，实现产加销一体化经营，增强农业产业化水平和抗击市场风险的能力。要突出抓好“一体化”经营，企业把农民的生产作为第一车间，与农户结成利益整体，真正实现利益均沾、风险共担；要鼓励农民在自主的基础上，组成不同利益经济组织，也可以将土地承包经营权、资金、技术、劳动力等生产要素入股，与龙头企业结成利益共同体，加快推进农业企业化经营，使产与销、企业与农户形成有机的结合，提高企业抗击风险能力，促进企业健康发展，从而推动土地相对集中，提高农民的组织化程度和生产经营水平。
　　(二)鼓励城市资源流入农村，使土地流转增活力，让城乡统筹见实效。当前，我国经济社会发展已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。土地流转是统筹城乡发展、实现农村和城市资源“双向流动”的必然选择和重要契合点。城乡统筹格局下的土地流转，可以实现农村的剩余劳动力流向城市，城市的资本和技术流向农村，帮助农村发展，实现资本、技术及企业家和土地的结合，以达到生产要素的有效利用。为了进一步鼓励城市资源流入农村，建议国家加紧制订相关具体政策，引导城市的技术、人才、资金、管理向农村流动，允许城市工商企业、事业组织(具有公共事务管理职能的组织除外)、社会团体、科技人员带资金、带技术、带人才到农村依法领办农村合作经济组织、专业协会，发展适度规模经营。鼓励外出务工经商人员带技术、带资金回乡创业；鼓励县以下基层干部和科技人员带薪带职赴农村指导和依法参与土地承包经营，依法合作开发农村荒山、荒地、荒水、荒滩。
　　(三)完善农民工社会保障制度，使农村劳动力有序流转，让失地农民有保障。要在现有农村社保和农民工待遇保障制度基础上创新政策措施，统筹解决流转农户的社会保障问题。积极探索农民以土地承包经营权收益换社保+财政补助的新型农村养老保障；开展土地流转社保试点，对将土地流入农业龙头企业且流转期限在10年以上的流转农户，其养老保险、医疗保险等缴费问题采取政府、企业、农户按照一定比例分摊的办法，消除“失地”农民的后顾之忧，并在农业项目安排上，对此类企业给予倾斜。同时，对进城落户的农民，应该享受与城市居民同等的就业、就医、子女入学等社会服务待遇；对进城务工达一定年限、有一定技能的农民工，在医疗保险、住房公积金、失业救助等方面，给予与城镇居民同等待遇。
　　(四)完善管理与服务，使土地流转规范有序，让农民放心谋经营。国家要充分发挥政策激励和导向作用，出台专门的土地流转相关政策，切实加强管理和服务，推动土地流转的科学有序发展。一是要设立土地流转补贴专项。中央和省级财政要建立土地流转扶持资金，设立土地流转补贴项目，对于全部转出土地的农户给予一定的补助；对于依法引导农户流转土地较多、连片流转100亩以上、农民增收效果明显的乡镇和行政村给予适当奖励，提升基层政府和基层组织开展土地流转工作的积极性。二是要建立健全土地流转管理服务机构。土地流转的主体是农民，工作重点应在县、乡二级，建议县、乡两级都要成立土地流转管理服务机构，至少配备一名专职工作人员，明确工作职责，拨给工作经费，履行县、乡人民政府对土地流转工作的管理和服务职能，主要提供政策咨询、土地流转信息交流、规范的土地流转合同文本、土地流转合同鉴证等免费服务。三是要建立健全土地流转工作制度和规程。各级土地流转管理服务机构要根据实际情况制订切实可行的土地流转实施细则和各类土地流转具体程序，严格规范土地流转行为。从合同签订到履行、从用途变更到纠纷处理、从土地征用到合同终止都要制定详细的规则，确保流转合法合规，维护流转双方的合法权益。四是要建立健全覆盖县乡村三级的土地流转信息网络。每个村由一名村干部担任土地流转信息员，并保证工作经费，负责收集土地流转供求信息。以村为单位定期收集、报送和发布土地流转信息，建立土地流转台帐。以乡镇为单位建立农村土地流转信息库，与县级联网或及时报送县级土地流转管理服务机构。做到全县动态情况掌握准确，信息发布权威有效。对于大宗土地流转信息，还可逐步报送市、省两级，扩大信息发布面和权威性。五是要建立健全土地流转审核评价体系。建议国家抓紧制订土地流转审核评价标准体系。审核评价标准体系要以农业生产力发展为根本衡量标准，以单位面积的农业(特别是粮食)生产力不降低为核心，严格审查把关，克服盲目流转。遏制以“农家乐”等为名义的圈地行为和其他各种粗放经营行为，严厉打击利用土地流转洗钱、恶意抢夺资源、改变农业用途的不法行为。
　　(五)完善土地法律制度，使土地流转有法可依，让生产经营者权利义务得以规范。建议修改《农村土地承包法》，将农村土地承包经营期限由“30年”修改为“长久不变”，并强化对土地用途的制度约束，明确承包方对保护耕地质量、确保耕地用途不改变的法律责任；修改《土地管理法》，对于依法办理土地征用手续的非农建设项目占用耕地，因人为因素造成一年以上不耕种的，强制收回，交由原所有者组织耕种，并依法征缴土地荒芜费。同时，创新法律制度。对新出现的土地银行、地票、农业担保等，要及时总结经验，加强立法，使其有法可依。